Momenteel ligt een wetsvoorstel voor aan de Eerste Kamer dat de Wet werk en bijstand (Wwb) op een aantal punten wijzigt. De voorziene inwerkingtreding van de wet is op 1 januari 2012. [1] In dit artikel, als vervolg op ons nieuwsitem van 27 oktober 2011, ligt de nadruk op de inkomensbeperking van de categoriale bijzondere bijstand tot 110%. Onze conclusie is dat een premiebijdrage aan mensen met een inkomen boven de 110% alleen vormgegeven kan worden volgens de regels van de individuele bijzondere bijstand.

1. Beperking categoriale bijzondere bijstand 

1.1 Inhoud beperking
Het wetsvoorstel beoogt onder andere ongerichte inkomensondersteuning door gemeenten te beperken. Onderdeel van het voorliggende wetsvoorstel is een beperking van de bestaande mogelijkheden voor gemeenten om categoriale bijzondere bijstand te verlenen: [2] 

• aan personen van 65 jaar of ouder;
• aan chronisch zieken en gehandicapten;
• voor de maatschappelijke participatie van kinderen;
• in de vorm van een collectieve aanvullende ziektekostenverzekering.

Het wetsvoorstel regelt dat categoriale bijzondere bijstand alleen aan personen met een inkomen tot 110% van de voor hen toepasselijke bijstandsnorm mag worden verleend. Vanwege het laatste punt heeft het wetsvoorstel consequenties voor de Collectieve Zorgverzekering voor Minima (CZM).

1.2 Uitspraak CRvB: premiebijdrage valt niet onder 35 lid 6 Wwb
De formulering van het wetsvoorstel houdt een beperking in van de mogelijkheden die gemeenten hebben om categoriale bijzondere bijstand te verlenen op basis van artikel 35 van de Wwb. Een recente uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) [3] maakt de zaken er echter niet eenvoudiger op. De CRvB oordeelde namelijk dat een gemeentelijke bijdrage in de premie van een CZM niet is aan te merken als bijzondere bijstand “in de vorm van een collectieve aanvullende ziektekostenverzekering”, zoals artikel 35 lid 6 Wwb vereist. De rechter concludeerde daarom dat de premiebijdrage in de onderhavige casus een vorm van buitenwettelijk begunstigend beleid is.

Als vast staat dat een bijdrage in de premie voor een CZM niet valt onder de formulering van artikel 35 lid 6 Wwb, dan moet de conclusie getrokken worden dat de inkomensgrens van 110% hierop niet van toepassing is. Hierover hebben wij op 27 oktober 2011 een nieuwsitem op onze website geplaatst. Wij hebben vervolgens het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) om een reactie op de uitspraak van de CRvB gevraagd.

1.3 Reactie SZW: inkomensgrens 110% wél van toepassing op bijdrage CZM
De bedoeling en interpretatie van artikel 35 lid 6 Wwb is altijd geweest dat de gemeente een bijdrage mag verlenen in de premie voor een CZM. [4] Ook bij de behandeling van het wetsvoorstel Wwb 2012 werd dit nogmaals bevestigd. [5] Er bestaat dus nu een spanningsveld tussen de visie van de rechter en de bedoeling van de wetgever.

SZW heeft (ambtelijk) aangegeven dat gemeentelijk beleid dat niet expliciet onder de Wwb valt op grond van de Gemeentewet [6] kan worden aangemerkt als “gemeentelijke huishouding”. Dit betekent dat wanneer iets expliciet tot het domein van de Rijksoverheid behoort, het niet langer tot de gemeentelijke huishouding behoort. De gemeente moet dan binnen de kaders van medebewind uitvoering geven aan deze onderdelen, in dit geval de Wwb. Dit betekent volgens SZW dat de grens van 110% ook van toepassing is op gevallen waarin gemeenten deelnemers een bijdrage in de premie van de CZM geven. Een andere uitvoering van de Wwb zou namelijk een doorkruising vormen van het Rijksinkomensbeleid. Dit staat los van de vraag of deze bijdrage is gebaseerd op artikel 35 lid 6 Wwb of op buitenwettelijk begunstigend beleid van de gemeente.

SZW heeft aangegeven dat een formele reactie op de impact van de uitspraak van de CRvB zal worden gegeven via de maandelijkse Verzamelbrief.

1.4 Premiebijdrage via individuele bijzondere bijstand wel mogelijk
Gemeenten die ook boven de 110% een bijdrage willen verstrekken kunnen dat uitsluitend doen in de vorm van individuele bijzondere bijstand. Deze mogelijkheid is ook bevestigd door Staatssecretaris De Krom. Zie voor een uitwerking van deze mogelijkheid bijlage 1.

1.5 Toepassing overgangsrecht
Op grond van het in het wetsvoorstel opgenomen overgangsrecht, kunnen personen die in 2011 een bijdrage in de premie voor de CZM ontvangen deze maximaal tot 1 april 2012 ontvangen. Op dat moment moet formeel gezien getoetst zijn of zij aan de nieuwe inkomenscriteria voldoen. [7] Nieuwe instroom moet met ingang van 1 januari 2012 voor deelname aan de CZM getoetst worden volgens de nieuwe regels. [8]

Verschillende gemeenten hebben ons erop gewezen dat er praktische bezwaren kleven aan het stopzetten van een bijdrage in de premie per 1 april 2012. Deelnemers aan de CZM hebben in november de polis voor het nieuwe jaar ontvangen en rekenen er daarbij op dat zij evenals in 2011 een bijdrage in de premie van de gemeente ontvangen. De verlening van deze bijdrage is vaak een belangrijk element bij de keuze voor deelname aan de CZM. Het stoppen van de bijdrage per 1 april zonder de mogelijkheid te hebben over te stappen naar een andere verzekering, wordt als ongepast beschouwd. Andere gemeenten melden ons dat zij één keer per jaar een besluit nemen over het verlenen van een bijdrage in de premie voor het hele volgende jaar. Ook deze gemeenten hebben moeite met het tussentijds beëindigen van de premiebijdrage. Daarnaast speelt het probleem dat het overgangsrecht ten aanzien van de invoering van de huishoudinkomentoets voor algemene bijstandsuitkeringen (tot 1 juli 2012) niet aansluit bij het overgangsrecht voor de categoriale bijzondere bijstand (tot 1 april 2012).

Wij hebben deze praktische bezwaren met SZW besproken. Onze indruk is dat SZW het (ambtelijk) primair van belang vindt dat gemeenten vanaf 1 januari 2012 de 110%-grens toepassen op nieuwe instroom en gedurende het jaar 2012 de al lopende bijdragen aan mensen met een inkomen hoger dan 110% afbouwen.

Wij vermoeden dat SZW terughoudend zal zijn met het toezicht op strikte uitvoering van het overgangsrecht. Wij baseren deze indruk niet alleen op onze contacten met SZW, maar ook op signalen die op de SZW-dagen zijn afgegeven en op een recente casus over de toepassing van het instrument aanwijzing. [9]

2. Beperking armoedeval

Gemeenten hebben de mogelijkheid om in aanvulling op de reguliere CZM te kiezen voor een uitbreiding van de doelgroep van de CZM om de armoedeval te beperken. In dat geval kan ook de groep deelnemen die net buiten de inkomenscriteria voor de reguliere CZM valt. Vaak gaat het daarbij om de personen met een inkomen tot 130% van de relevante bijstandsnorm. Deze groep krijgt ook korting op basis- en aanvullende verzekering, maar heeft geen recht op de gemeentelijke bijdrage in de premie.

De afgelopen weken wordt ons naar aanleiding van de in het wetsvoorstel Wwb 2012 opgenomen inkomensgrens van 110% gevraagd of de mogelijkheid per 2012 nog steeds bestaat om te kiezen voor beperking van de armoedeval. Het antwoord hierop is ja: dit mag nog steeds. Dit geeft SZW namelijk expliciet aan tijdens de behandeling van het wetsvoorstel:

“Het staat de colleges vrij om deze mensen wel gebruik te laten maken van de (premie)kortingen en specifieke polisvoorwaarden die de gemeente met de zorgverzekering is overeengekomen, mits de gemeente daarbij niet overgaat tot vergoeding van aanvullende premie of een deel daarvan.” [10]

3. Budgetten bijzondere bijstand

De geschatte besparing op de bijzondere bijstand door de invoering van de inkomensgrens van 110% bedraagt € 40 miljoen op jaarbasis. In de begroting van SZW [11] is echter een intensivering van de bijzondere bijstand opgenomen van € 90 miljoen om de cumulatie van inkomenseffecten te verzachten voor kwetsbare groepen zoals bijvoorbeeld chronisch zieken, gehandicapten en ouderen. Daarnaast wordt nog € 10 miljoen vrijgemaakt voor bijzondere bijstand voor de kosten van kinderopvang bij de kwijtschelding van lokale belastingen. Per saldo komt dus een bedrag van € 60 miljoen extra vrij voor de bijzondere bijstand. [12] De hiervoor bedoelde middelen worden toegevoegd aan het Gemeentefonds. Gemeenten zijn vrij om deze middelen naar eigen inzicht te besteden. Zo kan een gemeente besluiten haar bijdrage in de premie voor de CZM te verhogen en zo zonder extra uitvoeringskosten de doelgroep te ondersteunen. 

BIJLAGE 1:
Het vergoeden van de premie voor een collectieve aanvullende ziektekostenverzekering op grond van de individuele bijzondere bijstand.

1. Wettelijke vereisten

De individuele bijzondere bijstand blijft bestaan als mogelijkheid voor gemeenten om individueel maatwerk te verlenen, zonder dat hierbij de 110%-grens van toepassing is. De criteria daarvoor op grond van artikel 35 lid 1 Wwb zijn dat het moet gaan om:

1. uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende;
2. noodzakelijke kosten van het bestaan;
3. die naar het oordeel van het college niet uit de draagkracht kunnen worden voldaan. [13]

Hierbij is sprake van individueel maatwerk, zodat deze vereisten per geval moeten worden beoordeeld. Deze individuele beoordeling vindt plaats op grond van door het college vast te stellen beleidsregels. Het college heeft hierbij zodanige ruimte dat het mogelijk is bijzondere bijstand te verlenen voor een premiebijdrage in de CZM.

2. Standpunt regering

In de Tweede Kamer is aan de regering gevraagd hoe zij kan voorkomen dat gemeenten als gevolg van de normering van de categoriale bijzondere bijstand de grenzen zullen opzoeken door het verlenen van individuele bijzondere bijstand aan inkomensgroepen boven de 110%. [14]

Hierop antwoordde de regering als volgt:

“De grenzen van de verlening van de bijzondere bijstand waaraan de colleges zijn gebonden, zijn duidelijk gemarkeerd. De verlening van bijzondere bijstand als inkomensondersteunend instrument is financieel en beleidsmatig gedecentraliseerd aan de colleges. De bijzondere bijstand kent de vormen individuele bijzondere bijstand, categoriale bijzondere bijstand, en de bijzondere vorm van categoriale bijzondere bijstand, de langdurigheidstoeslag. Het wetsvoorstel beoogt alléén voor de verlening van de categoriale bijzondere bijstand en de langdurigheidstoeslag een centrale inkomensnorm te stellen. De regering is van mening dat de individuele bijzondere bijstand – als laatste vangnet van de Nederlandse sociale zekerheid – voor een ieder bereikbaar moet zijn en blijven, dus voor ook bijvoorbeeld «werkende armen». Een eventueel optredende armoedeval wordt naar de mening van de regering verkleind omdat het voor de colleges mogelijk blijft om ook werkende armen – voor zover zij een inkomen net boven de 110% van het sociaal minimum verdienen – in specifieke gevallen «een (individueel) zetje in de rug te geven». Bovendien is er bij de verlening van de individuele bijzondere bijstand altijd sprake van gerichte verstrekkingen, dat wil zeggen dat er altijd directe feitelijke kosten tegenover de inkomensondersteuning moeten staan.”

3. Conclusie

Uit de voorgaande paragraaf leiden wij af dat de regering vooral wil voorkomen dat een bijdrage wordt verstrekt aan mensen die de kosten niet feitelijk hebben gemaakt. Bij alle ons bekende overeenkomsten inzake de CZM worden uitsluitend vergoedingen door gemeenten verstrekt aan personen die daadwerkelijk deelnemen aan de CZM. Er is dus voor zover wij na kunnen gaan in geen enkel geval sprake van het vergoeden van kosten die niet zijn gemaakt. Naar onze mening is de bestaande praktijk niet strijdig met datgene wat de regering beoogt te bereiken.

Gemeenten die een bijdrage in de premie willen verstrekken aan mensen met een inkomen boven 110% van het sociaal minimum kunnen dat uitsluitend doen door gebruik te maken van de regels voor de individuele bijzondere bijstand. Zolang de bijdrage gekoppeld wordt aan werkelijk gemaakte kosten, blijft de gemeente binnen de grenzen van het door de rijksoverheid geformuleerde (inkomens)beleid. 

Voetnoten

[1] Vanuit de VNG is een dringend beroep gedaan op de Eerste Kamer om het voorstel te verwerpen, vanwege fundamentele bezwaren tegen de wetstechnische kwaliteit van de nieuwe Wwb en de invoeringstermijn.

[2] Zie artikel 35, leden 3 t/m 6 Wwb.

[3] CRvB 30-08-2011, LJN: BR7109.

[4] De oorsprong van artikel 35 lid 6 Wwb ligt in een amendement Noorman-Den Uyl (Tweede Kamer 2002-2003, 28 960, nr. 11) bij de totstandkoming van de Wwb per 1 januari 2004. Op dat moment was de bestaande praktijk dat veel gemeenten een bijdrage leverden in de premie voor een CZM. Het wetsontwerp van de regering maakte een einde aan deze mogelijkheid. Het amendement om de bestaande praktijk te kunnen voortzetten werd met algemene stemmen aangenomen.

[5] In de Memorie van Toelichting wordt aangegeven dat de beperking tot 110% niet betekent dat de overeenkomst tussen gemeente en zorgverzekeraar moet worden beëindigd, maar slechts de categoriale bijzondere bijstand voor de CZM van mensen met een inkomen boven de inkomensnorm (Tweede Kamer 2010-2011, 32 815, nr. 3, p. 38).

[6] Artikel 108 Gemeentewet.

[7] Zie overgangsrecht op grond van artikel 78r van het wetsvoorstel 32 815.

[8] Dus volgens de 110%-criteria en de huishoudinkomentoets.

[9] Aanwijzingsbeschikking van 25 november 2010, Staatscourant 2010, nr. 20428.

[10] Tweede Kamer 2010-2011, 32 815, nr. 7, p. 74.

[11] Tweede Kamer 2011-2012, 33 000 XV, nr. 2.

[12] Budget per gemeente: http://martijnschut.wordpress.com/2011/09/19/budgetten-per-gemeente/.

[13] Tweede Kamer 2002-2003, 28 870, nr. 3, p. 65.

[14] Tweede Kamer, 2010-2011, 32 815, nr. 7, p. 69.

Printversie